医改征求意见稿看不懂　制定审议程序存在缺陷

　　重视决策的民主化、科学化程序，确保理性与民意充分有效地进入决策过程，是未来医疗体制真正造福于民的基本保障

　　10月15日，有关部门公布了《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》，并向社会公开征求意见。

　　然而，征求意见稿甫一公布，就有一些民众、甚至媒体评论员表示，看不懂《征求意见稿》。有专家也表示，看得懂，但很费力气。针对这一问题，相关部门表示，作为医疗改革的纲领性文件，普通老百姓看不懂是正常现象，将来会出“医改问答”等文本。

　　这样的回应虽算积极，但却暴露了一个问题:《关于深化医药卫生体制改革的意见(征求意见稿)》的制定、审议程序，存在某种缺陷。

　　制定医疗体制改革方案，虽然不是立法，但是，这个方案会决定未来关于医疗、医药体制、福利保障体制等领域的多部法律的原则、方向、精神。全社会所有人的生活，都会受到这个方案的影响。因而，这样的方案关乎国家的精神与基本制度，制定这样的体制改革方案，应当慎之又慎，应当设计出相对最合理的程序，最大限度地吸纳民意，尽可能地追求制度设计之合理性。

　　现在看来，征求意见稿的制定程序是有瑕疵的。应当承认，政府相关部门为制定它，做了大量工作。但民众“看不懂”，就表明，现在的方案存在一定的问题。有人将民众看不懂方法归咎于征求意见稿的“文风”，但在那种“看不懂”的文体背后所隐藏的其实是制度设计方案本身的含糊，这种含糊在某些方面又是由于方案制定过程的程序设计导致的。

　　显然，医疗体制改革涉及多个部门，各部门有自己的权力和利益诉求，这一点十分正常。问题在于，一套有效的医疗体制改革方案，应当具有大体一致的逻辑，如此方可保证相关制度相互配合、正常运转。但是，在方案制定过程中，协调机制发挥的作用并不理想。结果，各部门的权力和利益诉求相互堆积，导致整体方案的连贯性受损。

　　即便如此，有关部门仍旧制定出了一个方案。但这只是一个征求意见稿，如此重大的公共事务，最终是要由公民参与、由全国人大定案的。为此，方案制定者本来应当为自己制定的这个方案提供一个制度设计理由说明书，详尽地解释其所涉及的概念，说明对于某一事务，各方提出了哪些制度设想，选择这一制度安排而拒绝另外的制度安排的理由何在。假如有这样的说明书，民众、人大代表就可以清晰体认目前的方案，也能够理解目前的方案的原则、精神，因而也就能够更为理性地、建设性地表达自己的意见和建议。现在，民众、专家、全国人大代表难以了解方案设计者是怎么想，“看不懂”方案，所提出的意见和建议恐怕也难以有的放矢。

　　有关部门也意识到这一体制改革方案与公众的密切关系，因而向公众公布征求意见稿，征求意见和建议。然而，这样征求意见和建议的方式却缺乏程序设计。民众向方案制定机关提出很多意见和建议，相关部门将怎样处理？这些意见和建议有没有可能被采纳？方案制定机关又如何折中、取舍？这样一个没有程序设定的征求意见与建议的方式，看似热闹，人人都可表达意见和建议，但最终，却可能仍是由行政部门自行定夺，并不能真正地实现决策民主化的初衷。

　　如果我们希望设计出一套真正能够得到民众信赖、并可有效运转的医疗体制，那就该立刻对制定医疗体制改革方案的程序进行补救。

　　首先，征求意见稿的制定部门应当立刻起草、尽快颁布与征求意见稿相配套的“制度设计理由说明书”。其次，相关部门应当立刻为征求意见和建议建立某种程序，以确保专家、民众的意见和建议对完善医疗体制改革方案真正发挥作用。

　　要做到这一点，最好把目前征求意见和建议的过程视为发现社会中不同意见的过程，作为未来更为正式的征求意见和建议程序的前奏，这一正式程序就是听证会。即，从现有的征求意见和建议的过程中，筛选出主要的意见代表人，使之进入听证会程序进行理性的表达和辩论。如此重大的公共决策，理应以听证会的方式来征求意见和建议。

　　而听证会的最佳召集主体是全国人大常委会。如此重大的公共决策，最终的决策主体是全国人大。作为准备，全国人大常委会应当及早介入，包括组织听证会。在听证基础上，与行政部门协商，对方案进行修改，然后将此方案提交明年初召开的全国人大进行专门审议。如果时间过于仓促，甚至可以延至后年的全国人大审议决策。

　　医疗体制改革方案事关重大。重视决策的民主化、科学化程序，确保理性与民意充分有效地进入决策过程，是未来医疗体制真正造福于民的基本保障。